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    高校章程制定工作全面啟動后的思考

    發布日期:2014-12-19 訪問次數: 信息來源: 學生處

    摘要:結合《高等學校章程制定暫行辦法》的頒布實施,分析了國外大學章程的法理作用和我國制定高校章程的治理意義,并對章程的產生發展歷史進行了回顧。章程是改革的成果,章程制定更是改革的過程。與章程制定直接相關的改革內容有現代大學制度建設和高校分類體系建設。章程制定要兼顧改革過程與成果規范的統一,需經歷充分協商、前期多樣、后期規范等過程。

    關鍵詞:高等學校;章程制定;大學制度;改革過程;成果規范

    2011年11月28日,《高等學校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)以教育部第31號令的形式頒布,并于2012年1月1日起施行。為推動《辦法》的貫徹實施工作.教育部辦公廳頒發通知要求全面部署高等學校章程建設工作,推動所有高等學校在2012年內全面啟動章程制定或修訂工作,做好章程制定的分類指導與試點工作,建立健全章程核準程序與機制,并明確了“章程建設在完善現代大學制度,推動高等學校依法治校、科學發展中的基礎性地位和重要作用”。這是中國高等教育發展史上具有里程碑意義的重要事件.它將結束高等學校長期以來無章辦學的歷史。雖然,章程制定是完善現代大學制度建設、推動學校科學發展的重要內容.但是現代大學制度建設尚處在進程之中。因此,我們需要兼顧改革過程與成果規范的統一.并以此來對待高校章程的制定工作,使其起到應有的法律效力。

    一、章程對高等學校科學發展的保障作用

    章程是約定和闡述獨立主體的使命、界定內部各利益關系的責任和義務、處理主體與外部利益相關方的關系的準則.是書面寫定的有法定意義的組織規程。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要( 2010-2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)在“完善中國特色現代大學制度”一節中明確提出了“加強章程建設”的具體要求。目前,教育部又開展了以推動《辦法》貫徹實施為主要內容的高等學校章程制定全面啟動工作,預示著高校法人地位將進入實質性落實階段。

    (一)大學章程所具有的法理作用

    現代大學傳承于中世紀的歐洲大學,大學章程首先也是舶來之物。但是,現代社會辦學不僅是高校內部的事情,還涉及學校與政府、與社會各方面的關系,章程因此而又有其新意。章程就是規矩,體現著法治精神,有“大學憲法”之稱。從國外大學章程的作用來看.所具有的法理意義主要是:

    1.章程是大學依法自主辦學的產物。在中世紀,大學經由特許狀而獲得獨立于出資人和舉辦人的獨立法人地位,享有學術自由和獨立的財產權,并享有獨立于股東或發起人的永久存續權。由于各個時期不同國家的大學發展背景的差異.大學組織規程有其不同的表述方式,其歷史脈絡總體上是先有特許狀后有章程,但后來因時代和國別不同它們也交織在一起。按照傳統,大學特許狀一般由教皇或國王頒發,賦予大學開設課程、招收學生、聘請教師、制定學術標準的權利。在地位上,大學特許狀似乎像當今的執照或政府批文.是界定大學與政府間權利義務關系的法律性文件。但其內容又規定得非常詳細:確立大學特許法人的法律地位,規定大學內部法人治理結構,綱領性地劃分大學內部各方的權力、職責。

    為了保障大學擁有的辦學自主權,先通過立法確立大學的自主地位,再通過章程確定其運行規則.是現代西方市場經濟發達國家的普遍做法。法國有關高等教育法案賦予了大學的教學與學術、行政與財政自治權利.規定了以科學、文化和職業為特點的公立機構為國立高等教育和科學研究機構,具有法人資格,在教學、研究、行政、財政方面享有自主權,同時又要求大學依據法律由校務委員會的多數決定自身章程和內部結構。英國大學自古就有高度自治和學術自由的傳統.在法理上大學和學院屬于“私人部門機構”(private sector institutions).擁有很大的自主權,大學特許狀、章程對此均有明確界說。引導19世紀初期德國大學改革的思想家們認為,大學只有獲得自由,才能很好地完成歷史賦予它們的使命,而大學自由的制度保障只能是大學自治。在這一大學理念指導下形成的制度中,大學雖為政府所立,卻享有充分的自治權。日本在法人化改革中產生的《東京大學憲章》中提到:本憲章是關于東京大學的組織結構、管理運營的基本原則,對于東京大學相關的規定,必須依據本憲章的基本意旨進行解釋和運用施行。

    大學因自主辦學而需要有章程,大學章程會同有關法律,厘清了大學和政府及其他社會組織的界線,明確了大學自治的空間和自治權的范圍,因而成為大學運行的合法依據.也從根本上確立了大學的管理運行體制。

    ?2.章程是外部對大學實施影響的產物。西方大學自成立以來.就一直是政教雙方爭相爭取的力量,并因特許而獲得自治權利。但是,大學的成長發展從來就不是孤立地自治.自誕生以來也從來就沒有實現過完全的自治。“在其作為一個學術機構出現之后,就一直處于不同社會勢力和力量的作用之下.最初是教會、皇帝、國王和城市的交互影響,之后是政府、市場和科學的相互作用。”[1]因此,自治是一個程度和范圍的概念。

    歷史上.特許狀或大學章程本來是大學自治的象征和保障,但在強權面前它們又是脆弱的。雖然教皇和法國國王相繼給予巴黎大學以司法特權.但權力畢竟掌握在當權者手中,干涉大學自治易如反掌。如,13世紀中期.法國國王亞歷山大四世通過發布“新的光明之源”諭旨.表示支持托缽會修士,并毫不猶豫地取消了大學的特許權。隨著西歐民族國家的進一步興起,大學更進一步從桀驁的“國王的大公主”成為“國王的掌中之物”[2]。

    大學不能超越社會而獨立發展。章程或特許狀既是大學自治的保證,也是政府參與大學治理的機制。英國牛津大學從早期教皇特許,到1571年牛津和劍橋兩所大學的成立法案(Act)對其法人地位的確認,再到1636年查理士一世的皇家特許狀(the Great Charter)對大學權力的強化與分配,以及從多個章程版本的并存,其修改要不要得到樞密院批準,再到2002年“女王會同樞密院”( Queen -in -Council)審議批準的新章程生效,無不體現出外部與大學之間及大學外部相互之間對大學的控制、妥協與協商。日本大學憲章的英譯名是charter.也即英國特許狀的譯法,作為新制定大學章程的日本選用charter作其英文用語,不能不讓人感受到政府影響的作用。

    (二)我國當今高等學校章程制定的治理意義

    我國1995年頒布的《教育法》規定學校有按照章程行使自主管理的權利.1998年頒布的《高等教育法》規定申請設立高等學校應當向審批機關提交章程并專門規定了高等學校章程的內容,說明了章程的法律地位。但是,之后章程制定與建設工作嚴重滯后,高等學校并未真正成為自主辦學的實體,未能實現按章辦學。

    1.章程制定標志高校獨立法人地位的實質性落實。章程的主體應是獨立實體,非獨立實體不能有章程而只能有內部規章。章程制定工作的全面啟動,將標志著高校自主辦學實體真正形成,預示著我國將進入高校法人地位的實質性落實階段。

    《高等教育法》規定“高等學校自批準之日起取得法人資格”.其第三條指出“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則”。現實中高校法人地位的實現需要理清兩種關系:一是辦學的外部關系,即所謂的面向社會和依法辦學:二是辦學的內部關系,即所謂的自我管理和約束機制。第一種關系主要由法律明確,章程承接:第二種關系主要由章程明確,輔之于具體的內部規章。因此,章程“上承國家教育法律法規、下啟學校規章制度”,是推動和規范高校面向社會依法自主辦學的基礎.是處理學校與政府、社會及其內部關系的準則,是大學在法律框架下行使自治權利的自我規范.這才有其“大學憲法”之義。

    改革開放30多年來,我國開展了轟轟烈烈的高等教育管理體制改革。但是,由于長期以來高等學校并沒有被稱之為“大學憲法”的章程的存在.國家法律很難落到實處,學校自主權難以真正落實,即在治理模式上尚沒有突破“國家法律法規一學校規章制度”的體制安排.這才有過去經常出現的權力“放”與“收”的循環和近年來熱議的高等學校“去行政化”之爭。一方面政府宏觀管理部門在不斷進行著下放權力的嘗試,另一方面具體業務機構又一直在尋求工作上的抓手。如近年來,項目的增加非常快,政府配置高等教育資源方式行政化傾向嚴重.導致高等學校以行政化的方式獲得并分配高等教育資源.始終達不到建立現代大學制度的目標。

    借此章程制定全面啟動之機,我們需要努力推動高校依法自主和按章辦學,協調好政府與高校的關系、完善學校的治理結構,認真將改革的成果以章程的形式固定和規范下來。這就是筆者所指的全面啟動章程制定的里程碑意義.即將章程的制定過程看作是現代大學制度改革、建設和完善的過程,看作是促進高等學校發展的過程,章程是改革成果的體現。

    需要明確的是,章程一旦確立,依照《教育法》,學校就具有“按照章程自主管理”的權利,政府或其他機構對學校的過度行政干預就喪失了法理基礎。

    2.章程可視為高校和政府間的一個合約。由于此次章程制定的主體是各高校,因此很多人認為章程不必涉及政府與高校的關系,因為學校無權界定它,其實不然。首先,章程的上位法律已充分地規定了高等學校的法人地位;其次,《辦法》第五條明確規定“高等學校的舉辦者、教育主管行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則,以章程明確界定與學校的關系”;此外,《辦法》第二十三條還明確規定了教育行政部門的核準制度。核準即審核批準,表示認可,章程此時體現出了政府與高校間的合約價值。

    現代大學制度的建立.有賴于一種科學的政府與高校的關系,方向是已經確立的“政府宏觀管理、學校面向社會依法自主辦學的體制”。為此.需要明確高校與政府的關系,充分尊重高校辦學自主權,規范政府管理高校的行為。

    政府和高校都是為公共利益服務的機構[3].高校不是政權機關.不能用政府管理模式管理學校和進行學校內部管理。高校與政府部門間的平等、伙伴關系,也并不代表高校在發展和管理上可以無政府或無序。當今社會的高等教育已與社會經濟發展、國家綜合實力和競爭力緊密地聯系在一起,辦學已不僅僅是處理學校內部的事務,高校不能超越社會而獨立發展,政府也不可能放棄自己應有的責任。因此,有效的管理應是學校意志和國家意志的綜合體現,滿足政府目標和高校自主的雙向要求,這樣才能實現學術和國家利益的最大化。問題的關鍵是什么樣的管理模式能滿足這樣的要求。

    政府對高校的合約管理是能滿足這種要求的一種方式。即在《高等教育法》等有關法律法規及國家發展戰略的框架下,政府對高校提出目標和要求、批準學校的章程和發展規劃,提供財政及政策支持、進行績效評估,高校在宏觀框架內實行自主辦學。因此,章程可視為政府與高校間的一種合約。在性質上,這種合約關系為行政契約.界于行政行為和私法契約之間,兼具行政的公務性和契約的合意性。

    3.章程展示著高校獨立法人的組織規程。章程需要向內外部昭示它是如何辦學和發展的,是如何依法治校、按章管理的。章程首先要彰顯高校的使命。不同高校的使命是有差異的.使命及其具體的辦學目標與學校定位和人才培養特色密切相關。《辦法》第七條規定章程應載明“學校的機構性質、發展定位,培養目標、辦學方向:經審批機關核定的辦學層次、規模;學校的主要學科門類”等,充分表達了對使命的要求。明確使命,既能使高校內部、政府部門、社會機構與大眾等主體從戰略高度思考學校的發展方向,也會對教師和學生的行為起到潛移默化的指引作用。

    章程更要清晰地界定內部治理關系。這種關系主要體現在決策機構、行政機構、學術機構的劃定上[4j,包括機構間的運作程序,各機構及重要崗位的職責、義務等。不同高校的內部治理結構在大的組織框架下可以根據學校實際與發展需要而有所不同,應當有利于推進教授治學、民主管理,調動基層組織積極性。對此,《辦法》均有指導性意見。

    二、高等學校章程發展歷史的回顧

    從世界范圍來看.章程是高等學校實現依法治校、自主辦學的必要條件,可以兼顧政府和學校雙方的訴求。

    (一)大學發展史視野下的章程

    在大學發展史上.特許狀和章程盡管有不少共性的東西,但它們畢竟還是有所不同。

    1.大學特許狀。現代法人的概念與早期的特許法人有著淵源關系.羅馬法中出現的特許法人是最早的法人形式。特許法人不是自我形成的,它必須由外部權威創立,后來梵蒂岡教廷將這一概念用作界定教皇對各地教會權威的一種手段。在當時的社會治理中,經由特許狀而獲得法人資格是唯一設立法人團體的途徑。

    大學是最早的特許法人之一。借鑒中世紀的行會組織.巴黎大學的教師經過艱苦斗爭逐漸獲得了當時行會所能有的特許權,并審時度勢地創造了他們所需要的自治機構。大學特許狀的權威性首先來自于教權,中世紀教會擁有足以與世俗權力抗衡的權力,因此,教會頒發的特許狀賦予了大學諸多特權,但宗教改革之后賦予大學特權的特許狀主要來自于王權和國家權力。英國牛津、劍橋、格拉斯哥等古老大學都首先經由教皇頒發特許狀而成立,牛津、劍橋雖然早期并沒有整體得到過皇家特許狀.但其所屬的學院幾乎都是根據皇家特許狀而成立的.并在成立伊始就擁有獨立的法人地位.其后很多英國大學系據皇家特許狀而建立。

    發源于殖民地時期學院的美國大學.其最初的合法性也是源自特許狀。如1636年成立的哈佛學院于1650年獲得麻薩諸塞議會為其頒發的特許狀.威廉瑪麗學院則于1693年得到英國皇家特許狀而成立。

    2.大學章程。法國巴黎大學取得行會式特許權并成為自治機構,重要特征便是擁有自己的章程,并有權要求其成員做遵守章程的宣誓.有權開除違規者。巴黎大學最早的章程,當屬1215年的章程,為教皇特使為巴黎大學制定[5].但1231年教皇格雷古瓦九世發布諭旨同意頒發的新章程被稱為創辦巴黎大學真正的“大憲章”[5]93。當時大學之所以要有章程,一方面是模仿職業基爾特、城市公社等其他行會組織的模式,另一方面也源于亞里士多德的《政治學》中的古典法原則.即權力在選舉的官員與大學全體大會之間分享[6]。

    英國大學章程依據特許狀或國會法案而制定。在高等教育的治理制度中,大學章程起著核心的作用,規定了政府如何介入、在什么范圍和多大程度上介入大學治理.社會在什么范圍和多大程度上參與大學治理,大學如何在適應社會發展要求和保持大學自治、學術自由之間取得平衡。

    德國的高等教育產生于中世紀晚期,其產生方式不同于歐洲早期的大學.雖然采取了巴黎大學自治團體的模式,但它不是作為學者聯合體自發產生的,而是由代表封建邦國的諸侯建立的。因此,從一開始德國的大學就既有學術自治的傳統,又有著受政府控制的特點.大學既是國家機構又是社團法人[7]。大學在獲得建立教育機構許可的同時.必須提出自己的章程作為其“基本法”。章程制定后,不能隨意改動,如有改動要經過嚴謹的程序。

    美國大學章程也是以特許狀為基礎發展演變而來的.如建立于殖民地時期、后來成為世界著名私立大學的大學章程就起源于英國王室或殖民地議會頒發的特許狀。而建國后成立的私立學校,其創辦要得到當地州政府的簽準.州政府對其注冊資格根據相關法令、法規和行政規章進行審批,因此這些私立院校的大學章程的制定及法律效力淵源于本州的相關法律法規。對公立院校來講,通常由各州議會通過立法而建立.大學章程的法律效力一般源自聯邦或州立法。

    日本大學原來并沒有章程.但伴隨著2004年4月正式實施的大學法人化改革.從明治時期開始的一百多年來日本政府對大學的傳統管理模式發生了巨大的變化.各個大學都在重新研討自身定位和未來發展目標.大學憲章作為一種新制度管理下的新形式應運而生。2003年3月18日召開的東京大學評議會通過了《東京大學憲章》,之后在《東京大學憲章》范本的引領下,各國立、公立大學紛紛效仿。

    (二)我國高等學校章程制定歷程的回顧

    改革開放以來.我國圍繞著簡政放權開展了多項改革探索,目的是有效激發制度的活力。市場經濟是法治社會,需要秩序,促進高校科學發展的基本經驗就是要依法治教、依法辦學。隨著改革的推進,高等學校章程建設的需求越來越緊迫。

    1.高校獨立法人地位凸顯依法自主辦學、按章自主管理。1978年黨的十一屆三中全會以后,我國社會發生了巨大的變化,教育體制迫切需要改革。1985年中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》,指出在加強宏觀管理的同時,堅決實行簡政放權,擴大學校的辦學自主權。1993年中共中央國務院發布《中國教育改革和發展綱要》,規定在政府與學校的關系上,要按照政事分開的原則,通過立法,明確高等學校的權利和義務.使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體.并提出學校要善于行使自己的權力,承擔應負的責任.建立主動適應經濟建設和社會發展需要的自我發展、自我約束的運行機制。

    1995年全國人大通過《中華人民共和國教育法》,明確學校及其他教育機構具備法人條件的,自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格,并從法律層面首次提出了具備章程的要求。《中華人民共和國教育法》第二十六條規定,設立學校必須具備的基本條件,首先要“有組織機構和章程”,第二十八條學校行使的權利,首先是“按照章程自主管理”。1998年全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國高等教育法》。該法進一步明確了高等學校的法人地位,規定了申請設立高等學校所需章程的具體事項,規定了章程包含的10項內容,并規定章程的修改應當報原審批機關核準.

    從政策性規定到法律條文.高等學校獨立法人資格的確立,為高等學校制定章程,依法自主辦學,按章自主管理奠定了法理基礎。高校在學科調整、教學活動、科學研究、人事安排、財物配置等方面的自主空間的擴大,也為章程建設賦予了實質性的內容。

    2.高等學校的章程制定。1999年5月,教育部在上海召開全國高校內部管理體制改革座談會.會議的共識是高等教育的改革和發展已到非常關鍵的時刻.必須下大力氣積極推進新一輪高校內部管理體制改革[8].改革的重點是增加高等學校的辦學自主權和人事制度改革。但是,接著開展的高等學校大幅度擴招又使得高等教育轉向應對發展的任務,轉向改善辦學條件、提高教育質量。

    之后,建設世界一流大學、構建現代大學制度逐步成為高等教育面臨的新課題。隨著教育法律法規的逐步完善,為適應新時代的要求,部分高校開始制定學校章程。吉林大學2003年啟動了現代大學精神研究,2004年開始了現代大學制度建設的探索.2005年著手成立章程起草委員會與專家工作組.并于同年12月出臺了《吉林大學章程》,2006年1月1日起正式實施。2006年,教育部要求高等學校開展章程制定的試點工作,北京大學等知名高校紛紛響應。2007年,教育部法制辦公室對全國高校章程建設的整體情況進行調查,結果有563所高校報送了章程或章程草案[9】,占當時全國高校總數的21%。其中,教育部直屬高校中有10所報送了已制定的章程,13所報送了正在征求意見的章程草案,占全部直屬高校總數的30%以上.

    2010年,《中國教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》頒布,要求“各高校應依法制定章程.依照章程規定管理學校”。之后成立了國家教育體制改革辦公室,開展教育體制改革的試點項目,進入試點項目的28所高校均提出要制定學校章程。教育部2011年工作要點提出要“發布《高等學校章程制定辦法》,保障高校辦學自主權,完善學校內部治理結構”[10].2011年11月25日教育部政策法規司在華中師范大學召集現代大學制度建設試點工作(南方片)13所高校召開了“完善現代大學制度工作研討會”,2012年1月11日在北京大學召集(北方片)15所高校召開了“推進高等學校章程建設研討會”。

    為落實《教育規劃綱要》要求,教育部經過認真研究、反復征求意見,于2011年11月28日頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》。《辦法》的頒布實施,目的是從實體和程序兩個方面“為高等學校制定章程提供內容指導與程序規范,推動高等學校以章程建設為核心實施整體改革,制定符合法律規定、體現學校需求與特色的高質量章程,使其具備應有的法律效力”[11]《辦法》的主要內容包括確立章程的地位與作用、提出制定章程的基本原則、明確高校章程應當具備的要件、規范章程的制定程序、建立章程核準的程序與制度、健全章程的執行與監督機制等,共分為總則、章程內容、章程制定程序、章程核準與監督以及附則等五章33條.

    三、章程制定是教育的改革過程

    經歷了30多年的改革開放歷程,我國高等教育在教育宏觀管理體制改革和學校內部管理體制改革兩方面均取得了巨大的進展,建設現代大學制度的條件已基本成熟。《辦法》的貫徹實施,將與1993年的《中國教育改革和發展綱要》提出的“逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”.1998年《高等教育法》規定的高等學校的法人地位及七項基本自主權.2010年《教育規劃綱要》提出的“建設現代學校制度”一起,逐步深化地描繪出我國現代大學發展欲構建的基本制度框架。

    (一)章程制定應反映教育的改革進程

    章程是改革的成果,章程的制定更彰顯改革的過程。我們需要以制定章程為契機推動高校依法自主辦學的深入落實。

    章程是現代大學制度建設成果的集中體現。現代大學制度“是現代大學發展的重要標志”[12],《教育規劃綱要》明確提出要“推進政校分開、管辦分離”、“落實和擴大辦學自主權”、“構建政府、學校、社會的新型關系”,在“完善中國特色大學制度”部分要求“各高校應依法制定章程,依照章程規定管理學校”。《辦法》在第一章總則第一條開宗明義指出“為完善中國特色大學制度,指導和規范高等學校章程建設,促進高等學校依法治校、科學發展……制定本辦法”。因此,章程制定是現代大學制度建設的重要內容,是高等學校科學發展的重要保障,章程是高等教育改革成果的集中體現。

    章程的制定過程需要與高等教育的改革過程相銜接。章程是改革的成果,但改革不是一次完成的.章程的制定要體現改革的進程。一般而言,通用的文件總是規范著最基本的要求,甚至可以說是最低的要求,因為它要促進改革而不能限制改革。因此.在許多改革的難點尚未突破的情況下,僅滿足于近一、兩年內把章程制定完善可能還不現實,因為此時的章程還很難具備“大學憲法”之效力。筆者認為,初步制定的章程需要有一個試行和完善期,這也是一個促進反思的時機,之后仍需不斷吸收改革的成果。待再經歷幾年的實踐探索、檢驗,把各項改革取得的基本成果吸收進來,到2020年形成規范性的正式章程.真正實現依法治教、按章辦學。

    (二)與章程制定直接相關的主要改革內容

    1.現代大學制度建設。加強章程建設是《教育規劃綱要》在“完善中國特色大學制度”中提出的重要內容,章程制定必須放在現代大學制度建設的框架下考慮。按照《教育規劃綱要》的要求,推進政校分開、管辦分離,落實和擴大學校辦學自主權是現代大學制度建設的前提。為此,我們需要轉變政府管理職能,加強宏觀管理,由重過程管理轉向重目標管理,由直接管理為主轉向間接管理為主,由以審批項目、分錢分物為主轉向以搞好規劃、調控、監督和服務為主。在學校自身運轉方面,也要由過去主要根據上級的指令、指示、項目辦學,轉變為在國家大政方針指導下.學校依法辦學和面向社會自主辦學。總之,我們可以以制定章程為契機,推動高校的自主辦學工作,使高校的運行在有法可依的基礎上進一步有章可循。

    在高校內部治理結構方面,我們需要在充分把握大學管理特點的基礎上,探討“黨委領導、校長負責、教授治學”的分工實現機制,使得黨委的領導權、校長的行政權和教授的學術權,不缺位、不越位。

    章程應呈現高校與其他利益相關方關系的內容.明確社會各利益群體參與治理的方式。公辦高校要體現國家意志和公共利益,可結合學校的自身定位要求突出一些重點.如高水平大學如何兼顧自主辦學和公共利益需求、行業特色大學如何加強與行業的聯系、地方大學如何與地方發展融為一體等。這些關系影響著高校的治理方式。

    2.高校分類體系建設。《辦法》第十四條規定“章程應當圍繞提高質量的核心任務.明確學校保障和提高教育教學質量的原則與制度”.第十七條規定“高等學校起草章程,應當深入研究、分析學校的特色與需求”。《教育規劃綱要》提出要“建立高校分類體系,實行分類管理。發揮政策指導和資源配置的作用,引導高校合理定位”.并提出“逐步實施高等學校分類入學考試”、“建立健全有利于促進入學機會公平、有利于優秀人才選拔的多元錄取機制”、“建立動態調整機制,不斷優化高等教育結構……重點擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模”等具體內容。章程制定,應當反映學校的辦學特色。

    高校辦出特色需要加強辦學模式改革。不同的辦學模式組合出整體和諧的高等學校體系。站在國家需求的角度看.人才培養首先需要有一個完善的育人體系,因此需要加強高等學校體系建設,加強體系與社會的適應性,保證每所學校的質量和特色。人才培養模式改革.需要將高等教育建設的重點由一流的學校轉向一流的體系,以體系與社會的匹配性及體系內每所學校的卓越發展為標志。政府要加強對高等學校發展的總體設計和分類指導工作.以此作為新時期改善和加強政府宏觀管理職能的重要推進措施.即通過規劃的手段把發展的內驅力引向重特色、質量的內涵發展上來。在此基礎上,促進高等學校面向社會依法自主辦學,提倡不同的辦學理念和辦學思路。

    高校要合理界定自己的辦學使命和特色.并通過章程使其穩定和規范下來,促進內涵發展。中央部門直接管理的大學要為全國服務.注重為有志青年公平地提供機會.增強國際開放性,加強創新:行業特色大學要加強行業和企業的參與,加強產學研合作,加強核心技術對行業的引領作用:地方性高校要更多地為地方發展服務,形成地域特色,加強應用。

    (三)章程制定應兼顧教育改革過程與改革成果規范的統一

    目前,各高校對章程的理解很不一致,甚至不排除走過場的現象。其實,章程的意義主要不在文本,關鍵是能否使它起到應有的法理作用。章程制定需要與改革相適應,但改革可能是漫長的。作為“大學憲法”之稱的章程.要反映高等教育的基本規律和學校自身特色,要具有法律效力,也需要有穩定性,最終它應是相對規范的。規范的意義在于尊重規律和依法治教.包括內容和程序上的嚴肅性,后人不能因人而異。

    1.就一校而言章程制定需要有一個充分的協商過程。制定章程絕不僅僅是少數領導和行政部門的事情,必須有教師的廣泛參與。英國教育家懷特海說過,“教師的意見以及對大學辦學目標的共同熱情是辦好大學的唯一有效保證”[13]。章程的制定是與教育改革和制度建設密切聯系在一起的.需要各利益相關方的廣泛參與和充分協商,是一個凝聚力量、形成共識的過程。因此,《辦法》在第三章“章程制定程序”部分多條款規定了相關協商內容。第十七條提出全方位聽取意見,“使章程起草成為學校凝聚共識、促進管理、增進和諧的過程”:第十八條提出在校內公開聽取意見,充分論證:第十九條提出“高等學校應當與舉辦者、主管教育行政部門及其他相關部門充分溝通、協商”。有些內容好像還略有重復,其實是在表明過程、協商的重要性。只有在構思未來發展時容納了更多的師生員工及其他利益相關者的意見.實施時才能得到較好的配合,章程才能發揮應有的效用。

    2.就全國而言應允許前期章程版本的簡繁多樣。《辦法》第二章具體規定了章程應包含的內容,但不同的人、不同的學校對章程的簡繁程度認識卻很不一致。綜觀國外的大學章程,有簡有繁,如日本的比較簡短、英美的比較繁多,這與它們章程的歷史長短有關,從中可以發現一個由簡至繁的過程。簡與繁,代表了對辦學、對管理、對規律的認識和把握程度。由于近期我國高等學校的章程制定還是新生事物.需要有一個完善的過程。因此.不要期望章程的制定一步到位.章程在內容的選擇上需要有一個甄別、充實、完善的過程。初期,不要太繁,要定大事,要能經得起時間的檢驗,具體的細節可由章程之下的規章予以體現。但是.各校的改革進程是不一樣的,認識的深度也是不同的。前期我們應允許在滿足《辦法》要求的前提下有多種選擇,以利于工作開展。要允許多樣,鼓勵百花齊放,特別要鼓勵那些改革走在前面的高校拿出一些比較具體、比較詳細、比較有個性特點的章程版本供其他高校參考。

    3. 2020年后各校的章程應是規范的版本。章程的制定需要有充分的過程.以反映改革和認識的進程,但結果應是嚴謹和規范的,需要有權威性和嚴肅性。規范的版本并不是要求各校的章程一個模式,而是在保證國家要求的基本內容的前提下盡量反映各自的特點。

    完善后的章程應該是改革后的成果結晶,需要與現代大學制度建設和學校發展定位聯系在一起。高等教育的改革最終要建立讓廣大教師醉心于學術工作的機制,滿足社會和人的發展需求,創建有助于學術創新和學生健康成長的環境。而界定好政府與高校的關系,明確高校的治理結構,并以規范性的章程作保證.這是我國現代大學制度建設和學校科學發展的基本內涵,而章程最終要成為學校依法自主辦學的堅實保障。

    (馬陸亭,國家教育發展研究中心高教室主任、研究員,北京 100816)

    參考文獻

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    [11]教育部新聞通氣會.介紹《高等學校章程制定暫行辦法》有關情況[EB/OL].教育部網站,http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfles/moe/s6195/2012-0l-09/129202.html.

    [12]《教育規劃綱要》工作小組辦公室.教育規劃綱要學習輔導百問[MJ.北京:教育科學出版社,2010:147.

    [13]陳文博,一流大學要有一流的軟環境[J].國家高級教育行政學院學報,2002(04).

    Consideration on the Full Startup of Statutes Establishment

    in Higher Education Institutions

    ?? Ma Luting

    ?? (National Center for Education, Development Research, Ministry of Education of P. R. China Beijing 100816)

    ?Abstract: Combining the publishing and implement of The Temporary Method of Statutes Establishment in Higher Education Institutions, the article makes analysis in the legal principle of the HEIs' Statutes in foreign countries and the governing meaning of Statutes establishment in my country, as well as makes a review on the history of the development of the Statutes. The article insists that Statutes are the achievement of reform and Statutes establishment is the process of this reform. The contents of the reform directly related to the Statutes establishment involve the construction of the institution of modern university and the construction of the system of classifying higher educational institutions. Statutes establishment should give consideration to the uniform of both reform process and achievement standard, which definitely goes through a process of full consultation, diversity at the earlier stage and standardization at the later stage.

    Key Words: higher education institution, statutes establishment; system of university; process of reform; achievement standard

     

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